Роструд готовит исчерпывающий перечень требований трудового законодательства, ограничивающий требования к организациям

Одним из важнейших направлений деятельности Федеральной службы по труду и занятости по совершенствованию взаимодействия с бизнесом является в том числе и сокращение избыточных административных барьеров при осуществлении надзорных мероприятий. В декабре прошлого года руководитель Роструда Всеволод Львович Вуколов отметил, что возглавляемой им службой реализуется утвержденный заместителем председателя Правительства РФ О.Ю. Голодец 26 октября 2015 года План мероприятий по реализации Концепции  повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015-2020 гг.), в связи с которым подготовлены предложения по совершенствованию законодательства в части снижения административной нагрузки на российский бизнес.
О том, как будут снижаться административные барьеры в области надзора за соблюдением трудового права организациями, рассказывает Олег Вячеславович Украинский, заместитель начальника Управления планирования, взаимодействия с регионами и контроля Роструда.

Сложившаяся ситуация в сфере соблюдения законодательства о труде никого не устраивала. Действовавший подход, когда задача инспектора — найти нарушение и оштрафовать, не устраивал ни работников, ни работодателей, ни государство. Задача же работодателя заключалась в том, чтобы пройти проверку с минимальными потерями. Я подчеркиваю, именно пройти проверку, а не обеспечить соблюдение требований законодательства. 

- Что побудило Роструд к проведению реформы в одной из социально значимых сфер?
- Импульсом стало осознание того, что сложившаяся ситуация в сфере соблюдения законодательства о труде никого не устраивала. Действовавший подход, когда задача инспектора — найти нарушение и оштрафовать, не устраивал ни работников, ни работодателей, ни государство. Задача же работодателя заключалась в том, чтобы пройти проверку с минимальными потерями. Я подчеркиваю, именно пройти проверку, а не обеспечить соблюдение требований законодательства. В рамках такой модели проверка — это всегда противостояние с одной стороны между работником и работодателем, с другой — между работодателем и государством. В этой ситуации решить задачу обеспечения соблюдения требований трудового законодательства и содействовать реализации законных интересов как граждан, так и бизнеса было невозможно.  
Поэтому нами была сформулирована цель: перейти от действующей модели «санкций» к модели «соответствия», которая предполагает, что все три стороны социального партнерства на взаимовыгодных условиях будут активно участвовать в обеспечении соответствия российских предприятий требованиям трудового законодательства. Надзорный орган в рамках этой модели должен превратиться в помощника для добросовестных предпринимателей. Они получат поддержку в устранении ошибок и ведении законного бизнеса. Работники также будут наделены инструментами для активного участия в обеспечении соблюдения нормативно установленных требований. Мероприятия концепции позволят одновременно повысить уровень защиты работников от правонарушений и снизить издержки бизнеса, обус­ловленные излишним административным давлением. 
Для чего инспекции труда создавались не только в России, но и в других странах мира? Это совсем не собираемость штрафов, не «кнут» для бизнеса, а защита прав работников и законных интересов работодателей, обеспечение социальной стабильности, в том числе недопущение массовых протестов, связанных с задолженностью по заработной плате. 

- Что такое эти  административные барьеры, которые предполагается снижать?
- Это некие нормативные требования, невыполнение которых влечет за собой издержки для бизнеса. Я бы разделил их на два типа.
К первому относятся те барьеры, которые могут помешать начать бизнес. Второй тип охватывает барьеры, которые предприниматель вынужден преодолевать в ходе своей деятельности постоянно. К ним относится выполнение тех или иных обременительных и даже избыточных нормативных требований. В то же время их несоблюдение может привести к штрафам и иным видам ответственности, вплоть до приостановки деятельности организации. Тем самым эти барьеры не позволяют бизнесу развиваться.
Началом целенаправленной борьбы с административными барьерами  можно считать 2003 год. Тогда в рамках административной реформы были проанализированы функции госорганов, выявлены и упразднены избыточные и дублирующие. Сделано много, но одни барьеры снимаются, другие возникают вновь. Поэтому необходимо от точечной авральной работы перейти к постепенной, системной, комплексной деятельности. Должен быть сформирован механизм, который предотвратит появление барьеров.
Подробно остановлюсь на втором типе барьеров — на постоянных барьерах, работа по устранению которых начата в Роструде. Есть нормативные требования в сфере труда, и есть надзорный орган — Роструд, который должен проверять их исполнение. С точки зрения избыточности функции никто не ставит под сомнение необходимость надзора за соблюдением трудового законодательства. Но если отмена функции невозможна, существуют ли другие способы устранения или хотя бы снижения барьеров и издержек? Наш ответ — да. 

- Как это сделать?
- Первого марта Председателем Правительства РФ Д.А. Медведевым был утвержден План действий Правительства РФ, направленных на обеспечение стабильного социального развития Российской Федерации в 2016 году (далее План действий Правительства). Среди структурных мер, направленных на обеспечение устойчивого социально-экономического развития, содержится реформирование системы государственного надзора, введения института предостережения, а также применения проверочных листов, содержащих систематизированные и наиболее существенные обязательные требования, при проведении проверок в отношении малого предпринимательства. 
В связи с этим нам необходимо провести реформу на очень глубоком уровне. Необходимо вникнуть не в технологию работы Роструда и его территориальных органов, а в технологию действия работодателя, который сталкивается с этими барьерами и постоянно их преодолевает. Что ему для этого нужно?
Первое: работодатель должен знать, что именно от него требуется и, главное, зачем. Второе: у него должны быть инструменты, которыми он сможет воспользоваться для выполнения данных требований. И третье — работодатель должен понимать, почему использование данных инструментов для него выгодно.
Таким образом, для того чтобы сократить постоянные издержки бизнеса в сфере труда, необходимо:
- сократить затраты работодателя на понимание требований законодательства, то есть на дополнительный персонал и услуги юристов;
- наделить его удобными и необременительными инструментами, обеспечивающими соблюдение законодательства о труде;
- заинтересовать работодателя в использовании этих инструментов.
Другими словами, мы как надзорный орган из слепого механизма применения «санкций» к нарушителям превратимся в помощника для добросовестных предпринимателей. Они получат поддержку в устранении ошибок и ведении законного бизнеса. И, главное, это позволит снизить издержки, связанные с выполнением соответствующих требований законодательства, а значит снизить или в какой-то части устранить барьеры. Согласно Плану действий в 2016 году количество предприятий, включенных в план проведения проверок, должно быть сокращено на 30 %, а далее ежегодно на 10 %. 

- Как это будет происходить на практике?
- Очень серьезной проблемой для руководителей организаций является соблюдение огромного количества требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Роструд впервые провел инвентаризацию всех нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Были проанализированы порядка 75 тыс. нормативных актов. Из них только чуть более тысячи оказались обязательными, а  большая часть прописанных норм не соответствует современным достижениям науки, техники, уровню развития экономики. Кроме того, инспекторами труда большая часть норм не проверяется в ходе проверки. 
Нами будет рассмотрено исключение нереализуемых требований трудового законодательства, а также те, исполнение которых является затратным, а его результат неочевидным.
По результатам этой работы в 2016 году будут опубликованы на портале «Онлайнинспекция.рф» исчерпывающий перечень нормативных актов, содержащих требования трудового законодательства, и единый перечень самих требований.
Таким образом, руководитель организации при проведении проверки может заранее подготовиться к ней, и, что важно, инспектор не сможет выйти за рамки перечня обязательных требований.
Кроме того, мы проведем ранжирование данных требований по категориям «тяжести» последствий нарушения прав работников. То есть разделим требования на те, которые напрямую влияют на нарушения трудовых прав, например, необеспечение средствами индивидуальной защиты, невыплата заработной платы, а какие-то косвенно характеризуют саму систему организации работы в сфере труда. Кроме того, определим тяжесть последствий их нарушения.
При ранжировании требований будут учитываться нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и в первую очередь касающиеся сохранения жизни и здоровья работников.
Все станет просто и доступно. Требования будут разбиты по тематическим рубрикам, появится удобная система поиска с дружелюбным интерфейсом. Но уже сейчас работодатель может воспользоваться консультационными сервисами «Электронный инспектор» и «Дежурный инспектор», которые позволяют получить консультации по вопросам соблюдения трудового законодательства на бесплатной основе. Они также направлены на снижение издержек работодателей, связанных с необходимостью понимания и реализации требований законодательства о труде.

- Как работодатель сможет проверить созданную им систему в области труда и соблюдения трудовых прав на соответствие требованиям?
- Таким инструментом должна стать удобная и общедоступная система внутреннего контроля, которая позволит работодателю быстро и эффективно провести самопроверку соблюдения законодательства и устранить нарушения, если они есть. Достижению этой же цели будут способствовать сервисы портала Роструда «Онлайнинспекция.рф» и в первую очередь сервис «Электронный инспектор». Он помогает работодателю провести внутренний аудит соблюдения трудового законодательства бесплатно, в любое удобное время, с высоким уровнем достоверности полученных результатов. Именно это наиболее важно для представителей малого бизнеса.
В ходе самопроверки представитель организации заполняет «проверочные листы», на основе которых сервис выявляет отсутствие или наличие нарушений. В последнем случае работодателю предлагаются конкретные инструменты для их устранения — он получает правовое обоснование, почему те или иные факты, выявленные в ходе самопроверки, являются нарушениями.
– Сервис «Электронный инспектор». Что это? Вы отказываетесь от традиционного надзора?
- Можно сказать и так. Сервис позволяет работодателю не ждать проверки и штрафов, а активно действовать на опережение, самостоятельно  проводить внутренний трудовой аудит в любое удобное время и абсолютно бесплатно. Сервис обеспечивает определенность и прозрачность проверяемых норм трудового законодательства не только за счет их доступности и актуальности, но и за счет разъяснения требований, которые предъявляются инспекторами в ходе проверок и понимания работодателями технологии инспекторской работы.
Как заинтересовать работодателя не дожидаться штрафа, а устранять нарушения самостоятельно? Отмечу, что в 2015 году сервис «Электронный инспектор» системы «Онлайниснпекция.РФ» работал в пилотном режиме, на нем были представлены только 10 направлений проверок или «проверочных листов» по тем вопросам, нарушения которых инспекторы труда выявляют наиболее часто. Но даже в таком виде он уже был востребован. За прошедший год «Электронный инспектор» провел 60 тыс. проверок (к сравнению за то же время государственные инспекторы труда провели 138 тыс. проверок), в ходе которых были выявлены свыше 50 тысяч нарушений. Что это значит? Это значит, что работодатели, воспользовавшиеся данным ресурсом и устранившие выявленные нарушения, получили возможность оградить себя от штрафов на общую сумму 1 млрд 559 млн рублей, а работники получили действенный инструмент проактивной защиты своих прав. На сегодняшний день число проверочных листов расширено до 77, в текущем году будут опубликованы еще 50 листов.
Это не тесты, а интерактивное воспроизведение действий государственных инспекций труда во время проверок. Можно сказать, что «Электронный инспектор» — это что-то вроде системы искусственного интеллекта. Уже сейчас можно проверить свое предприятие так же, как это делает инспектор, но только по отдельным вопросам. В дальнейшем, когда завершится формирование всех проверочных листов, будет создана система полной самопроверки, абсолютно такой же по содержанию и результатам, какую проводит реальный инспектор. 
Похожий интерактивный сервис разрабатывается и для работников. В ближайшие месяцы на портале Роструда «Онлайниспнекция.РФ» планируется запустить сервис «Проверь трудовой договор»!
За прошедший год Федеральная служба по труду и занятости получила 88 тыс. обращений работников, касающихся трудовых договоров. В ходе проведенных проверок инспекторы труда выявили свыше 91 тыс. нарушений, касающихся содержания трудовых договоров, порядка их заключения и изменения. Новый сервис позволит снизить их число. Он позволит работнику самостоятельно выявлять нарушения, допущенные работодателем при оформлении трудовых отношений. Сервис также будет доступен для пользователей портала Роструда «Работа в России», где соискатель вакансии сможет проверить проект договора, предлагаемый ему к подписанию работодателем. Это позволит предупредить множество нарушений. 

- Это очень серьезная поддержка работодателей. Но она не касается избыточности требований трудового законодательства. Что предполагается предпринять в этом направлении?
- Действительно, без решения проблемы избыточности требований трудового законодательства кардинально ситуация не изменится. Очевидно, что любое требование чем-то обосновано. Оно направлено на решение какой-то проблемы, защиту каких-либо прав. Но эффект от их реализации необходимо тщательно взвесить. Не получается ли так, что в масштабах предприятия или государства затраты на их исполнение превышают эффективность?
Как уже отмечалось, до сих пор существуют требования, утратившие значимость в силу времени, развития технологий, но работодатель все еще обязан их исполнять. К примеру, согласно Правилам ведения и хранения трудовых книжек книга их учета должна быть пронумерована, прошнурована, заверена подписью руководителя организации и, самое главное, — скреплена сургучной печатью. На последнем требовании многие работодатели, а точнее кадровые работники, «спотыкаются». Работодатель должен издать множество документов, в том числе требования к материалу, утвердить положение о порядке учета, использования, хранения и уничтожения печати в организации, документально определить место ее хранения, порядок использования и т.д., постоянно актуализировать эти акты. В дополнение к этому печать сама по себе объемная, при ее наличии заполнять книгу неудобно. Но за невыполнение перечисленных требований работодателю грозит административная ответственность в виде штрафа до 50 тыс. рублей.
Необходимо также разобраться в применимости одних и тех же норм к малым предприятиям и крупному бизнесу, к предприятиям с низкими и высокими рисками.
Например, всем понятно, что необходимо организовать и проводить обучение и инструктирование по охране труда. И оно проводится. Но для того чтобы его задокументировать, в настоящее время работодатель должен издать пять разных приказов, иметь несколько заполненных журналов о проведении различных инструктажей, то же самое отразить еще раз в личных карточках работников, иметь оформленные протоколы комиссий и удостоверения о проверке знаний требований охраны труда. А есть в этом необходимость для малого бизнеса, имеющего в своем штате только офисных работников, или предприятий с низкой категорией риска, которые не имеют дела с опасными работами и оборудованием?
Или ведение графиков отпусков, которые должны утверждаться не позднее чем за две недели до наступления календарного года. Это обязательный локальный нормативный акт, который всегда внимательно проверяют наши территориальные органы. Утвержденный график отпусков доводится до сведения всех работников под роспись. Но помимо этого работодатель должен известить каждого работника о времени начала его отпуска не позднее чем за две недели. Работодатель обязан вести журнал извещения работников о времени начала отпуска или же индивидуально под расписку извещать каждого конкретного работника. Это позволит избежать претензий со стороны проверяющих органов относительно времени начала отпуска. При составлении графика отпусков следует учитывать, что некоторые работники имеют право использовать отпуск в удобное для них время, в том числе до истечения шести месяцев непрерывной работы у данного работодателя, или в иные периоды, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации. В то же время у любого работника могут возникнуть жизненные ситуации, когда отпуск необходимо взять в другое время, то есть надо изменить даты отпуска. Соответственно, необходимо вносить изменения в график. В связи с этим работодатели несут значительные временные издержки. И таких примеров можно привести много. 
В Плане действий Правительства в целях снижения издержек малых предприятий, связанных с выполнением требований трудового законодательства и ведением кадрового делопроизводства, предполагается проведение мероприятий по совершенствованию соответствующего законодательства. 
Следующее направление — внедрение риск-ориентированного планирования контрольно-над-зорной деятельности. Риск-ориентированный подход будет применяться не только при планировании проверок (кого проверять и как часто в зависимости от категории риска). Мы планируем пойти дальше и на его основе разработать механизм дифференциации требований трудового законодательства к различным организациям в зависимости от их категорий риска. Например, в части прохождения медосмотров и психиатрических освидетельствований, проведения инструктажей и обучения по охране труда. В тех организациях, которые прошли специальную оценку условий труда и имеют рабочие места до класса 3.1, мы при проверке не будем рассматривать соблюдение санитарных норм, которые входят в перечень государственных нормативных требований по охране труда.
Согласно Плану действий Правительства предполагается расширить область декларирования соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда. По оценкам, это приведет к снижению финансовой нагрузки на работодателей, обеспечивающих безопасные условия труда, около 12 млрд рублей ежегодно. 
Таким образом, предприятия, где риски окажутся минимальны, будут освобождены от проверок и ряда требований. Напротив, работодатели, оказавшиеся в наиболее рискованной зоне, попадут под пристальное внимание ведомства.

- Каким образом решить сложившуюся ситуацию?
- Все действия или функции органа исполнительной власти основаны на требованиях законодательства и нормативно-правовых актов. Для того чтобы изменить существующую систему, нужно действовать на более глубоком уровне, чем уровень функций, который уже был проработан в рамках административной реформы. Нам необходимо проанализировать и обсудить необходимость и действенность самих требований. В трудовом законодательстве их тысячи, и мы намерены публично рассмотреть каждое из них. Я повторю еще раз — каждое. Например, нам будет нужно понять, зачем современным работодателям упомянутая мной сургучная печать? Актуально и целесообразно ли это требование сегодня? Сколько стоит для бизнеса его исполнение? Для этого создана «дорожная карта» и рабочая группа с участием всех заинтересованных сторон социального партнерства.
Эта работа будет завершена к лету текущего года, и мы сможем подготовить предложения по внесению изменений в законодательство. Сразу скажу, что работа непростая. На первом этапе административной реформы применялась презумпция избыточности государственного регулирования. Конечно, сегодня в сфере трудовых отношений мы не сможем использовать такой подход в качестве базового. Поэтому нам предстоят напряженные и глубокие дискуссии со сторонами социального партнерства.