Ростехнадзор утвердил программу профилактики

Приказом Ростехнадзора от 20.12.2022 № 450 утверждена программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности на 2023 год. На фоне снижения числа проверок, прежде всего плановых, особое значение приобрела практика применения мер профилактического воздействия. 

Показатели результативности и эффективности программы профилактики определяются исходя из перечня профилактических мероприятий, определенных Положением о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1082.
В Приказе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20.12.2022 № 450 «Об утверждении программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности на 2023 год» (далее — Приказ) проанализировано текущее состояние осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, описание текущего развития профилактической деятельности, характеристика проблем, на решение которых направлена программа профилактики. 

Анализ текущего состояния

По состоянию на 30 сентября 2022 г. под надзором Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору находилось более 175 тыс. опасных производственных объектов (далее — ОПО), которые разделены по классам опасности. В том числе:

- I класс опасности    2 191
- II класс опасности    7 812
- III класс опасности    95 009
- IV класс опасности    70 554

За 9 месяцев 2022 года на поднадзорных Ростехнадзору ОПО зарегистрировано 70 аварий, в том числе 24 аварии со смертельным исходом. В результате аварий пострадало 74 человека, из них 29 погибло. В результате несчастных случаев, не связанных с авариями, смертельно травмировано 64 человека.
За 9 месяцев 2022 года Ростехнадзором проведено 36 366 проверок ОПО (за 9 месяцев 2021 года — 42 554), в том числе 2 738 плановых (за 9 месяцев 2021 года — 9 669), 23 214 внеплановых (за 9 месяцев 2021 года — 22 865) и 10 414 в рамках режима постоянного государственного надзора (за 9 месяцев 2021 года — 10 020). 
В результате проведенных проверок выявлено 97 044 нарушения обязательных требований промышленной безопасности (за 9 месяцев 2021 года — 182 018). К нарушителям применено 16 380 административных наказаний (за 9 месяцев 2021 года — 22 213). Наложено административных штрафов на общую сумму более 749 808 тыс. рублей (за 9 месяцев 2021 года — 1 163 502). В 6 066 случаях (за 9 месяцев 2021 года — 4 088) применялись меры профилактического воздействия (предостережения).
Таким образом, на фоне снижения числа проверок на 14,5 %, прежде всего плановых, заметно расширилась практика применения мер профилактического воздействия (на 48,5 %), что привело к сокращению количества административных наказаний и уменьшению общей суммы наложенных административных штрафов.

Программа профилактики направлена на предупреждение нарушений обязательных требований в области промышленной безопасности, минимизацию и предупреждение причин и условий для возникновения аварий и несчастных случаев на ОПО.

Профилактическая деятельность

На официальном сайте Ростехнадзора в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» размещены документы, информирующие поднадзорные субъекты и граждан по вопросам соблюдения обязательных требований с использованием информационных технологий, основные из которых следующие:
- тексты нормативных правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля (надзора) (по адресу: https://www.gosnadzor.ru/industrial/);
- актуализированный перечень нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом контроля, а также информацию о мерах ответственности, применяемых при нарушении обязательных требований (по адресу https://www.gosnadzor.ru/activity/control/);
- руководства по безопасности (по адресу: https://www.gosnadzor.ru/industrial/rukovodstva-pobezopasnosti);
- программы профилактики рисков причинения вреда и планы проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий контрольным (надзорным) органом (по адресу: https://www.gosnadzor.ru/activity/profilaktika-narusheniy-obyazatelnykh-...);
- доклады, содержащие результаты обобщения правоприменительной практики контрольного (надзорного) органа (по адресу: https://www.gosnadzor.ru/public/law enforcement/);
- доклады о государственном контроле (надзоре) (по адресу: https://www.gosnadzor.ru/activity/control/folder).

Характеристика проблем

Как было указано выше, за 9 месяцев 2022 года на поднадзорных Ростехнадзору ОПО зарегистрировано 70 аварий. В результате аварий пострадало 74 человека, из них 29 погибло. В результате несчастных случаев, не связанных с авариями, смертельно травмировано 64 человека.
Основными причинами аварий и несчастных случаев за 9 месяцев 2022 г. являются следующие.
На ОПО горнорудной и нерудной промышленности:
- низкий уровень производственного контроля, отсутствие контроля за состоянием рабочих мест, безопасным ведением работ подрядными организациями, исправным состоянием технических устройств, наличием средств коллективной и индивидуальной защиты;
- нарушения технологии ведения работ, несоблюдение полноты и последовательности производственных операций, нарушение проектных и технологических решений, инструкций по ведению работ;
- нарушения трудового распорядка и дисциплины труда, самовольное проникновение и нахождение в опасных зонах, работа в состоянии алкогольного опьянения;
- неудовлетворительная организация работ, отсутствие проектной и технологической документации, регламентов, паспортов ведения работ, недостаточность проектных и технологических решений;
- низкий уровень знаний работниками требований норм и правил безопасности, допуск к работе персонала несоответствующей квалификации, без проведения стажировки и инструктажа, обучения и проверки знаний о мерах безопасности.

Территориальные органы Ростехнадзора разрабатывают и утверждают графики реализации профилактических мероприятий, в которых определяют ответственные структурные подразделения и должностных лиц территориальных органов Ростехнадзора, ответственных за их реализацию.

На ОПО металлургической промышленности:
- низкий уровень производственного контроля, отсутствие контроля за нарушениями работниками трудовой и производственной дисциплины, эксплуатация электровоза с неисправным блокировочным устройством;
- нарушение установленных требований к технологической документации, конструктивные недостатки оборудования, необеспечение установленными системами сигнализации и блокировки в целях оповещения персонала и остановки оборудования при нарушении режимов технологического процесса;
- нарушение технологии ведения работ.
На ОПО, связанных с производством, хранением и применением взрывчатых материалов промышленного назначения:
- низкий уровень производственного контроля;
- низкий уровень знания требований промышленной безопасности, допуск к работе персонала несоответствующей квалификации, не имеющего обязательной подготовки и стажа, без прохождения инструктажа и проверки знаний по безопасному ведению работ;
- непроведение идентификации ОПО с присвоением I класса опасности (в связи с чем отсутствовали автоматизированные системы управления процессом утилизации боеприпасов, системы предупреждения о возникновении аварийной ситуации, обеспечивающие остановку процесса, дистанционное выполнение операций со взрывопожароопасными веществами).
На предприятиях химического комплекса и транспортирования опасных веществ, предприятиях оборонно-промышленного комплекса, ОПО хранения и переработки растительного сырья:
- неудовлетворительное функционирование производственного контроля и систем управления промышленной безопасностью;
- использование технологического оборудования с выработанным ресурсом без проведенных мероприятий по подтверждению его безопасной эксплуатации;
- отсутствие проектной документации или ее несоответствие фактическому состоянию объектов;
- проведение работ повышенной опасности без наличия наряда-допуска;
- допуск к эксплуатации производственных зданий с истекшими сроками безопасной эксплуатации;
- невыполнение мероприятий, указанных в экспертизах промышленной безопасности на производственные здания;
- отсутствие контроля за исправным состоянием систем противоаварийной защиты;
- нарушения требований безопасности при выполнении опасных технологических операций;
- нарушения норм и требований безопасности при эксплуатации электрооборудования, установленного во взрывоопасных зонах, недостатки в системах и средствах инженерного инфраструктурного обеспечения.
При эксплуатации оборудования, работающего под избыточным давлением:
- большое количество находящегося в эксплуатации оборудования, отработавшего расчетный срок службы;
- низкий уровень исполнительской дисциплины у персонала, руководителей и специалистов предприятий (организаций), осуществляющих эксплуатацию оборудования, ремонт, освидетельствование, диагностирование и экспертизу промышленной безопасности, выражающийся в:
- невыполнении или несвоевременном выполнении работ по контролю фактического технического состояния оборудования обслуживающим персоналом и ответственными должностными лицами эксплуатирующей организации, а также диагностированию и экспертизе силами специализированных (экспертных) организаций;
- непринятии или несвоевременном принятии мер по устранению (ремонту) дефектов, выявляемых обслуживающим персоналом, ответственными должностными лицами эксплуатирующей организации и специалистами, экспертами специализированных организаций при проведении освидетельствования, диагностирования и экспертизы;
- недостаточном уровне качества работ по ремонту, освидетельствованию, диагностированию и экспертизе оборудования.
На ОПО, на которых используются подъемные сооружения:
- отсутствие производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности со стороны руководства организации — владельца ОПО и лиц, ответственных за содержание и эксплуатацию подъемного сооружения;
- отсутствие назначенных в установленном порядке ответственных специалистов (инженерно-технических работников);
- привлечение к производству работ персонала, не имеющего необходимой квалификации;
- отсутствие на объекте проектов производства работ, правил производства работ, должностных и производственных инструкций;
- несвоевременное проведение плановых осмотров, ремонтов и технических освидетельствований подъемных сооружений.

В Приказе приведены данные о проведенных мероприятиях по профилактике нарушений обязательных требований в области промышленной безопасности за 2021 год и 9 месяцев 2022 года.

На ОПО угольной промышленности:
- отсутствие должного производственного контроля со стороны инженерно-технических работников за соблюдением требований промышленной безопасности, ответственных за эксплуатацию применяемых на опасном производственном объекте технических устройств;
- выполнение работ без осуществления организационных и технических мероприятий по обеспечению безопасного производства работ;
- привлечение к работам на ОПО персонала без соответствующей квалификации;
- высокая степень износа основных фондов, эксплуатация неисправных машин, механизмов, оборудования;
- формальное проведение прогноза динамических явлений с фальсификацией результатов в журналах регистрации;
- отсутствие контроля со стороны службы охраны труда и производственного контроля за состоянием промышленной безопасности при эксплуатации моста, не определены порядок и периодичность проверок состояния строительных конструкций моста;
- воздействие на массив горных пород сейсмических волн в результате землетрясения и перераспределение сложившихся напряжений в массиве горных пород, приведшее к интенсивной деформации контура выработки.
На ОПО нефтегазового комплекса:
- ошибки персонала эксплуатирующих и сервисных организаций при бурении и капитальном ремонте скважин, эксплуатации компрессорных установок, техническом обслуживании и ремонте основного технологического и вспомогательного оборудования, в том числе связанных с выполнением огневых и газоопасных работ;
- разгерметизация и разрушение технических устройств при производстве ремонтных работ, в том числе связанных с выполнением огневых и газоопасных работ ввиду физического износа оборудования;
- механические повреждения наружных газопроводов вследствие воздействия посторонних лиц и организаций при производстве земляных работ в границах охранной зоны газопроводов и магистральных трубопроводов.

Цели и задачи профилактики

Целями реализации программы профилактики Ростехнадзора являются:
а) стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований всеми контролируемыми лицами;
б) устранение условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и (или) причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;
в) создание условий для доведения обязательных требований до поднадзорных субъектов, повышение их информированности о способах соблюдения обязательных требований.
Задачами реализации программы профилактики являются:
а) выявление факторов риска причинения вреда охраняемым законом ценностям, причин и условий, способствующих нарушению обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации;
б) создание условий для изменения ценностного отношения поднадзорных субъектов к добросовестному поведению в сфере обеспечения безопасности, формирования позитивной ответственности за свои действия (бездействие), поддержания мотивации в данной сфере;
в) формирование одинакового понимания установленных обязательных требований у надзорных органов и поднадзорных субъектов;
г) повышение уровня правовой грамотности поднадзорных субъектов, в том числе путем обеспечения доступности информации об обязательных требованиях и необходимых мерах по их исполнению.

Перечень профмероприятий

При осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности будут проводиться следующие виды профилактических мероприятий:
а) информирование — посредством размещения соответствующих сведений на официальном сайте Ростехнадзора, в средствах массовой информации, через личные кабинеты контролируемых лиц в государственных информационных системах (при их наличии) и в иных формах;
б) обобщение правоприменительной практики — проведение публичных мероприятий по обсуждению вопросов правоприменительной практики в соответствии с планами-графиками, размещение докладов  о правоприменительной практике в области промышленной безопасности на сайте ведомства;
в) объявление предостережений — в случае наличия сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;
г) меры стимулирования добросовестности, предусматривающие оценку соответствия организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты, критериям добросовестности за 5 лет. Оценка добросовестности проводится по заявлению юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих ОПО;
д) консультирование — письменное, по телефону, посредством видео-конференцсвязи, на личном приеме либо в ходе проведения контрольного (надзорного) мероприятия. Будет проводиться в течение всего года, но не реже 1 раза в месяц в соответствии с планом-графиком реализации профилактических мероприятий территориального органа Ростехнадзора на 2023 год. Письменное консультирование осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Территориальные органы Ростехнадзора разрабатывают и утверждают графики реализации профилактических мероприятий, в которых определяют ответственные структурные подразделения и должностных лиц территориальных органов Ростехнадзора, ответственных за их реализацию.